2015年《半月談》|第18期：糧食安全策略
編輯注：國家公務員考試申論資料《半月談》。
糧食賣不動，糧農(nóng)欲哭無淚——中國糧食太多了嗎？
編者按：當下，我國糧食生產(chǎn)、糧食市場有一些讓人看不懂的地方：一方面是糧食進口激增，一方面是庫存積壓、賣糧難再度來襲；一方面是“誰來種糧”的憂慮，一方面是“十一連增”的驕人成績；一方面是資源環(huán)境壓力日增，一方面是簡單追求產(chǎn)量的沖動不減……或許有人說，糧食多了總是好事。然而這只是看到了事情的表面。糧食多的背后，市場是不是正常？糧食結構有沒有問題？農(nóng)民的種糧積極性如何保護？糧食生產(chǎn)是不是可持續(xù)？這些都是需要認真研究、深入思考的問題。半月談記者近期深入多個糧食大省采訪，發(fā)現(xiàn)保障糧食安全正面臨新的形勢和考驗，相關戰(zhàn)略和政策措施都到了調(diào)整的關口。
糧食賣不動，糧農(nóng)欲哭無淚
——來自糧食大省河南的一線調(diào)查
今年，河南夏糧總產(chǎn)突破700億斤，連續(xù)13年增產(chǎn)。然而對糧農(nóng)來說，豐收的喜悅并沒有維持多久，因為積壓在手的糧食成了燙手山芋。
連日來半月談記者走訪河南多個縣區(qū)，發(fā)現(xiàn)賣糧難正在局地抬頭。持續(xù)賣糧難還通過糧食鏈、資金鏈、土地鏈的傳導，引發(fā)連鎖不良反應：糧食經(jīng)紀人大量購糧后滯銷；種糧大戶艱難維持，無錢投入再生產(chǎn)；農(nóng)資經(jīng)銷商賒銷嚴重，經(jīng)營困難……
“現(xiàn)在急得都想咬人”
最近，方城縣券橋鎮(zhèn)的街道兩旁停滿了賣糧的大貨車。這些車時間最短的已經(jīng)在路邊停放了四五天，最長的已經(jīng)停放了十幾天。司機們反映，券橋有一家中儲糧委托的糧食收購點，但每天只收一兩車小麥。如此一來，他們就只能長久地在糧庫外邊和道路兩邊排隊等待。
等待中，司機們在糧庫門外的樹林里搭起了吊床，貌似悠閑地上網(wǎng)、休息……與中儲糧略顯“矜持”的收購相比，緊鄰糧庫的一家私人收購點卻在敞開收購小麥。盡管價格只有每斤0.95元，比保護價低了2毛多，還是有農(nóng)民前來賣糧。“不賣糧食沒錢花。”一名賣糧農(nóng)民說。
舍不得低價賣的就只有壓在手里。在豫南一位糧食經(jīng)紀人李俊平（化名）家里，記者看到成堆的麥子裸露著，像起伏的小山一樣從屋里一直蔓延到院外。磅秤、蛇皮袋、架子車散亂地放置其間。不時有鴿子從房頂飛落下來啄食。空氣中散發(fā)著一種鴿子糞與糧食霉變混合的臭味……
今年新麥收獲后，李俊平開秤從農(nóng)民手中收購了40萬斤?！扒昂蟪掷m(xù)收了10天，堆在家里竟然兩個多月沒‘走掉’。從事糧食經(jīng)銷生意十多年，這種情況還是頭回遇到。”
同樣遭遇賣糧難的，還有另一地的經(jīng)紀人劉保臣。因為未能及時兌付糧款、不堪要賬農(nóng)民的辱罵，劉保臣71歲的父親劉長志不久前上吊自殺。
劉保臣介紹，自己和幾個合伙人前后共收了240多萬斤小麥。在花光了100多萬元的民間私貸后，仍余100多萬元的糧款未能兌付。不斷有農(nóng)民前來討要，最多的時候一天來了將近50人。
“要錢的人一著急就說臟話，我父親一把年紀哪受過這氣，想不開就上吊自殺了?！眲⒈３颊f，“根據(jù)往年的經(jīng)驗，國家保護價1.18元，我們收購價1.1元，除去運費和人工，每斤能掙2分錢。誰想到能出現(xiàn)這樣的情況，現(xiàn)在急得都想咬人?！?/p>
統(tǒng)計顯示，截至8月20日，河南省累計收購小麥340.4億斤，比上年同期減少61.2億斤，其中無論是政府托市收購還是市場主體收購量，都比上年同期明顯減少。
“拴在同一根繩上的螞蚱”
隨著時間推移，賣糧難的影響正逐漸向深層次傳導：由于經(jīng)紀人收購的小麥難以脫手，致使包括種糧大戶在內(nèi)的售糧農(nóng)民遭遇“打白條”，后者因此無法兌付農(nóng)資商戶的賒銷款。大家成了“拴在同一根繩上的螞蚱”，日子都不好過。
在唐河縣源譚鎮(zhèn)，農(nóng)資經(jīng)銷商秦長春拿出厚厚一沓賬單。粗略數(shù)了一下，足有30多張。只見上面一筆筆記著農(nóng)民賒銷農(nóng)資的信息，少則三五百元，多的達到數(shù)萬元。
“大致算了一下，截至目前外面的農(nóng)資欠款還有200多萬元，多數(shù)都是去年種麥時賒欠的，現(xiàn)在玉米眼看都要收獲了，有的連著兩季的錢都沒給一分呢?！鼻亻L春說。
同為唐河的農(nóng)資經(jīng)銷商，史一航告訴記者，受持續(xù)賣糧難影響，面對大量農(nóng)資賒銷，不久前迫不得已采取以糧抵債形式回收欠款?！坝?個種糧大戶，欠款一共達到20多萬元，實在沒辦法只好用10來萬斤小麥沖抵了部分債務。要不時間太長，數(shù)目太大，我們也吃不消?！?/p>
記者注意到，與普通農(nóng)民不同，對種糧大戶而言，賣糧款相當于其用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周轉(zhuǎn)資金，成堆糧食無法變現(xiàn)，產(chǎn)生了“卡脖子效應”。
息縣項店鎮(zhèn)種糧大戶董海軍說，每年都是收完莊稼后給農(nóng)資錢，現(xiàn)在因為小麥賣不出去，農(nóng)資欠款達20多萬元?！胺N糧的周轉(zhuǎn)資金，包括購買農(nóng)資、耕種費用、農(nóng)民地租等，主要是靠賣糧款，如果糧食賣不出去，后續(xù)周轉(zhuǎn)將難以為繼?！?/p>
另一縣的種糧大戶楊秀麗（化名）更是感覺“每天都生活在水深火熱之中”。據(jù)她介紹，去年受災加上眼下的賣糧難，至今已經(jīng)負債400多萬元，除了農(nóng)資賒銷款，還有200萬元的民間借貸。
“以前是賣了這季的糧食，趕緊還上季的農(nóng)資款，同時兌付下季土地轉(zhuǎn)包費。現(xiàn)在糧食壓在手里，鏈條不動了，只能到處借債?！睏钚沱愓f。
“賠錢太多就難免跑路了”
除了在糧食鏈、資金鏈上引發(fā)的連鎖反應外，賣糧難還對土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營帶來消極影響，局地甚至隱現(xiàn)退租苗頭。
豫南的一位農(nóng)資經(jīng)銷商王春友表示，不少種糧大戶目前都是艱難維持、虧本運營，如果賣糧難持續(xù)得不到緩解，下一步還可能迎來一波破產(chǎn)、倒閉潮?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)租金高、投入大，基礎設施差的地方旱澇不保豐收。辛辛苦苦打了糧食再賣不出去，賠錢太多就難免跑路了?！?/p>
事實上，記者在實地調(diào)查中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了一些種糧大戶跑路現(xiàn)象。即使苦苦支撐的，也都表示秋收結束后將縮減包地規(guī)模，甚至完全退出。
在南陽市臥龍區(qū)，一名楊姓糧食經(jīng)紀人介紹，此前有個鄭州人在當?shù)亓鬓D(zhuǎn)了2000畝地，今年小麥收獲后遭遇賣難，全部低價賣給自己后跑路了。
31歲的信陽市平橋區(qū)種糧大戶劉勇告訴記者，自己從2009年開始包地，最多時達到6300多畝，前期經(jīng)營不善負債200多萬元，去年已被迫將面積縮減至5200多畝。
“目前除農(nóng)資賒銷外，光農(nóng)民的土地租金就欠了100多萬元，外面還借了月息3分的高利貸60多萬元。一直想著能翻身，誰知又遇到賣糧難?！眲⒂抡f，“今年秋季結束，準備把地全退了，合同沒到期很可能會和農(nóng)民產(chǎn)生糾紛，但也顧不上這些了?！?/p>
息縣種糧大戶柳學友表示，小麥滯銷局面多年未遇，希望能引起各方重視。“及時出臺措施打開‘死結’，讓這些鏈條轉(zhuǎn)動起來。對于種糧大戶來說，往往是一年虧損還三年。如果看不到前景，就很容易撂挑子?！?/p>
糧食賣不動是什么原因？是我國糧食太多了嗎？如果糧食太多，我國糧食進口量為何屢創(chuàng)新高？數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，我國累計進口包括小麥、玉米、大麥在內(nèi)的谷物及谷物粉1629萬噸，同比增長超過60%。問題出在哪里？
價格倒掛，進口激增
黑龍江省農(nóng)墾建三江管理局前進農(nóng)場種糧大戶齊挺軍從事水稻種植20多年了，今年他種了600多畝水稻。齊挺軍告訴記者，2004年以前由于沒有托市收購政策，糧價大起大落，種糧收益得不到保障。2004年之后，國家實行水稻最低收購價政策，并逐年提高價格，他的種糧收益也越來越好。
“根本不用擔心稻谷賣不出去，有最低收購價托底，我們就把糧食賣給當?shù)氐闹袃Z?！饼R挺軍說。
齊挺軍的選擇也是許多農(nóng)民的選擇。近10年來，最低保護價和臨時收儲政策極大地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，而與此同時，國內(nèi)糧價也持續(xù)多年上漲。當前，我國糧食市場出現(xiàn)了國內(nèi)外糧價倒掛、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)糧價倒掛、成品糧與原糧價格倒掛等多重倒掛現(xiàn)象。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說，我國一直提高糧食的收購價格，是因為種地成本提高了。例如，原來農(nóng)民自己種自己的地，不存在土地租金這個成本，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營，就有了租金成本。記者了解到，今年在黑龍江、山東等地均出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)價格大幅上漲的情況，多地增長幅度超過20%。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶表示，從我國發(fā)展階段、自然稟賦來看，糧食價格倒掛是必然趨勢。我國人多地少的國情，到了現(xiàn)在發(fā)展階段，勞動力成本、農(nóng)產(chǎn)品成本大幅上升。“但兩個特殊因素造成時間點提前到來，一個是我們自己年年提高收購價格，另外就是近幾年國際市場糧價下降，促使糧食價格倒掛提前到來?！?/p>
專家表示，國內(nèi)外價格倒掛導致糧食進口激增、國內(nèi)區(qū)域間糧價倒掛導致主銷區(qū)到主產(chǎn)區(qū)收糧積極性下降。這些都是當前賣糧難的重要原因。
糧庫順價銷售遇阻
多年來，湖南稻谷總產(chǎn)排名穩(wěn)居全國第一，但大米加工產(chǎn)能和年實際加工量均只居全國五六名，規(guī)模以上糧油加工業(yè)產(chǎn)值甚至只排名全國15位左右。
究其原因，主要是從事稻谷加工的企業(yè)普遍感覺“不賺錢”。常德市桃源縣新合作富硒水稻合作社理事長劉興海介紹，合作社的加工企業(yè)加工100斤稻谷利潤只有兩塊錢，還不算機器折舊和繳納的稅款。
國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強表示，由于我國實行最低保護價收購政策，稻谷價格逐年提高，而大米價格基本保持穩(wěn)定，由此帶來“稻強米弱”的局面，使加工企業(yè)不愿意從糧庫購糧進行生產(chǎn)，這也加劇了糧食的積壓。
據(jù)了解，我國糧食收儲企業(yè)一般對庫存糧食采取順價銷售，即以收儲價為基礎，加上合理費用和一定利潤進行銷售。在目前收儲價明顯偏離市場的情況下，加工企業(yè)顯然沒有動力購買。
益陽市糧食局副局長徐鐵輝告訴記者，2014年益陽市共收購托市糧28.5萬噸，由于拍賣進度不理想，到目前為止，加上2013年度的托市糧，全市倉庫里共有10萬噸左右陳糧不能及時出倉。
不僅稻谷，小麥、玉米也是如此。安徽糧食批發(fā)交易市場數(shù)據(jù)顯示，今年6月該省第一輪臨儲玉米拍賣結束，玉米拍賣投放量23398噸，實際成交3000噸，成交率僅為12.82%。
“在利潤的驅(qū)動下，許多貿(mào)易商、糧食加工企業(yè)更愿意采購國外低價糧，相應減少對國內(nèi)糧食的采購，帶來的后果是糧食從地里收上來，不能進入加工環(huán)節(jié)，只好存在糧庫里，越積越多?！北贝蠡拿讟I(yè)集團御綠制米有限公司經(jīng)理劉艷秋說。
糧食是不是多了
專家認為，現(xiàn)在部分產(chǎn)糧大省出現(xiàn)新一輪賣糧難，既有進口激增的因素、順價銷售銷不出去的因素，也有我國糧食連連增產(chǎn)的因素。
程國強說，這些年我國糧食增產(chǎn)最主要是玉米增產(chǎn)?！敖?0年，玉米產(chǎn)量年均增長5.2%，10年累計增長65%。10年前我國玉米年產(chǎn)1.3億噸，現(xiàn)在2.15億噸。10年前玉米產(chǎn)量沒有稻谷多，現(xiàn)在則超過水稻成為我國第一大糧食作物?！?/p>
與此相對應，我國玉米播種面積逐年增長，10年累計增加45%。同期小麥播種面積增加12%，水稻增加7%，其他雜糧作物，如國內(nèi)市場需要的雜豆、蕎麥等小品種，播種面積則減少了25%，加之大豆面積大幅減少，騰出來的土地大都種了玉米。
玉米面積和產(chǎn)量的大幅增長是不斷的政策性提價的結果?！艾F(xiàn)在如果把東北的玉米拉到廣州口岸，跟國外的玉米拉到廣州口岸相比，差價在每噸七八百塊錢，要是沒有關稅配額的管理，國外玉米將在頃刻間淹沒國內(nèi)市場?！背虈鴱娬f。
據(jù)了解，我國對玉米、小麥、大米等主糧進口實行配額管理，但其他不少小的糧食品種并沒有進口限制。正因為如此，在國內(nèi)玉米價格畸高的情況下，國際替代糧進口迅速增加。如去年高粱和飼料大麥的進口量都超過了500萬噸，前者增長3倍，后者也翻了一番。
而與此同時，我國玉米庫存一億數(shù)千萬噸，相當于前幾年一年的產(chǎn)量。程國強說，我們不需要所有糧食都靠自己生產(chǎn)，一是資源環(huán)境承載不了，二是從糧食安全的角度看，也沒有必要。
糧食支持政策面臨困局
我國自2004年開始實施最低收購價政策，其后又啟動臨時收儲政策。這些政策極大地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，是我國糧食連連增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收的重要保障。然而隨著國內(nèi)種糧成本快速上漲，政策性收購價節(jié)節(jié)攀升，糧價越來越偏離市場，一系列問題開始浮現(xiàn)。
糧食庫存告警，秋糧收儲“壓力山大”
必要的庫存是國家糧食安全的保障，但如今庫存糧食銷售不暢，各地庫存普遍爆滿，新糧下來往哪里放，成了一個棘手的難題。
記者從黑龍江省糧食部門獲悉，2014～2015年糧食收購年度，該省糧食收購量和政策性糧食收購量再創(chuàng)歷史新高，庫存大幅增加，全省庫存爆滿，安全儲糧形勢嚴峻。
中儲糧黑龍江分公司齊齊哈爾直屬庫，14萬噸的倉容已經(jīng)沒有一點空余。為了多裝糧食，庫內(nèi)還建起了多個露天儲糧的鋼結構“千噸囤”和房式倉。記者了解到，中儲糧黑龍江分公司的64個庫點早已“糧滿倉”，很多直屬庫的倉容甚至前幾年就飽和了。
不僅中儲糧的直屬庫，黑龍江省的427戶地方國有糧庫也滿倉。在黑龍江省海倫市勝利糧庫有限公司的院內(nèi)，磚混倉、房式倉、“千噸囤”等各式儲糧設施都有，4萬多噸的存糧創(chuàng)下了這個糧庫的庫存新高。
一些糧食系統(tǒng)干部介紹，當前安全儲糧任務很重，“千噸囤”短期儲糧還行，長期儲存由于上層隔熱條件不行，糧食品質(zhì)可能會出現(xiàn)變化。露天儲糧還容易出現(xiàn)火災，中儲糧林甸直屬庫大火、海林直屬庫火災都是發(fā)生在露天儲糧設施。
另一個糧食大省吉林情況同樣如此。
“估計今年吉林玉米產(chǎn)量至少3000萬噸，而我們和地方國有糧食企業(yè)目前已經(jīng)沒有空余倉容，加上租庫收購人員有限、委托收購風險隱患多，大量積壓的糧食將可能出現(xiàn)管不了、管不好的問題?！敝袃Z吉林分公司購銷計劃處處長宋海河說。
宋海河告訴記者，目前中儲糧吉林分公司有2430萬噸糧食露天儲存，露天貨位多達4萬余個，特別是有的庫點利用非標準倉儲糧，缺少機械通風、電子檢溫等功能，極易出現(xiàn)糧堆發(fā)熱、結露、生蟲、生霉甚至壞糧情況，還有的企業(yè)消防、防雷設施不符合要求，存在一定的安全隱患。
市場扭曲嚴重，糧食產(chǎn)業(yè)鏈不堪重負
正是夜里11點多的時候，車間里燈火通明，機器隆隆，一袋袋面粉從流水線上源源不斷地下來；到了白天，偌大的廠房卻空曠安靜，只有不多的裝卸工在忙著搬運貨物——這是記者前不久在河南永城市天順祥面粉有限公司見到的奇怪一幕。
該公司副總經(jīng)理趙鳳梅介紹，自今年6月實行階梯電價以后，早上8點到10點、晚上10點到12點電價6毛多，夜里12點到早8點是3毛多，其余時間是1塊多?！安煌瑫r段電價差別很大，為了節(jié)省開支，面粉生產(chǎn)只能選擇白天休息、夜間生產(chǎn)的模式?！?/p>
作為河南省傳統(tǒng)產(chǎn)糧大縣，永城面粉加工企業(yè)集中。2005年10月，還被中國食品工業(yè)協(xié)會授予“中國面粉城”稱號，目前面粉年產(chǎn)能達到150萬噸。然而記者采訪發(fā)現(xiàn)，在連年托市收購助推形成的“麥強粉弱”格局下，當?shù)孛娣坌袠I(yè)正進入“歷史上最困難的時期”。
金源面粉集團總經(jīng)理孟濤告訴記者，啟動托市收購政策以來，小麥價格從2006年的每斤0.68元漲至現(xiàn)在的1.18元，幾乎翻了一番。與此同時，50斤包裝的面粉價格從50元僅僅上漲到70元。一邊是只漲不跌的原糧價格，一邊是起伏不定、行情走弱的成品市場，夾縫中喘息的面粉加工業(yè)早已進入“刀片利潤”時代。
“即使好點的企業(yè)，利潤率也只在1%至3%之間，而且這點利潤全部來自副產(chǎn)品——用于做飼料的麩皮，面粉生產(chǎn)只夠保本?！泵蠞f，“隨著飼料加工用大麥和高粱替代麩皮，今年以來麩皮價格也從每斤1.1元一路下跌到了5毛多，面粉行業(yè)的日子更加難過了?！?/p>
面粉行業(yè)如此，大米、玉米加工業(yè)同樣如此。隨著托市收購價的提升，我國玉米、小麥、稻谷等糧食價格普遍比國際市場貴40%到50%，業(yè)內(nèi)人士指出，這個政策雖然穩(wěn)住了農(nóng)民種糧積極性這一頭，但對整個糧食行業(yè)和市場生態(tài)帶來越來越大的負面影響。
記者在吉林省的松原市、榆樹市、四平市等地了解到，當?shù)匾恍┯衩咨罴庸て髽I(yè)“虧損但生產(chǎn)著”，由于停工將面臨設備老化、市場丟失等問題，部分實力較強的企業(yè)“咬牙”生產(chǎn)，在停產(chǎn)、半停產(chǎn)邊緣徘徊。
嘉吉生化有限公司總經(jīng)理肖非說：“2014年企業(yè)虧損2800萬美元，原料成本高失去競爭優(yōu)勢。省內(nèi)很多加工企業(yè)都已停產(chǎn)?！奔渭椭屑Z生化是兩家堅持生產(chǎn)的企業(yè)，但吉林省糧食局調(diào)控處處長王濤告訴記者，位于榆樹市的中糧生化也已準備停產(chǎn)，因為每月近千萬元的損失已經(jīng)無法承受。
兩個“天花板”與兩道“緊箍咒”
如果說上述兩方面具體而微地體現(xiàn)了現(xiàn)行糧食支持政策存在的問題，那么從宏觀上看，現(xiàn)行政策也到了不得不調(diào)整的時候。
首先是兩個“天花板”。一個是價格“天花板”，一個是補貼“天花板”。前一個“天花板”前文已經(jīng)提到，是指我國主要糧食價格已高于國際市場價格，繼續(xù)提價遭遇“天花板”。后一個“天花板”是指根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則，繼續(xù)提高補貼可能將受到限制。
國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強表示，現(xiàn)行的糧食支持政策屬于“黃箱”政策，按照WTO的規(guī)定，“黃箱”政策的微量補貼額不能超過該糧食品種產(chǎn)值的8.5%。對照這一標準，我國一些糧食品種繼續(xù)提高補貼空間已經(jīng)十分有限了。
而在這兩個“天花板”的下面，“地板”卻越抬越高。所謂“地板”，即糧食生產(chǎn)成本。據(jù)統(tǒng)計，從2003年到2013年，我國玉米、稻谷的生產(chǎn)成本都提高了一倍以上，小麥提高了84%?！疤旎ò濉迸c“地板”之間的空間越來越小，糧食支持政策升級迫在眉睫。
再說兩道“緊箍咒”。這是指環(huán)境和資源兩個方面對糧食生產(chǎn)的約束越來越緊。程國強說，以我國的土地資源，農(nóng)產(chǎn)品自給率只能到80%，而如今滿足了國內(nèi)90%的谷物、油料等農(nóng)產(chǎn)品需求，這是在農(nóng)業(yè)資源超負荷運行、環(huán)境代價高昂的條件下實現(xiàn)的。
主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是部分濕地和草地資源被開發(fā)成耕地。其結果，濕地、草原資源被逐步吞噬，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。
二是地下水資源被過度開采。糧食生產(chǎn)是高耗水產(chǎn)業(yè)，過度追求糧食產(chǎn)量使一些缺水地區(qū)地下水位持續(xù)下降，如華北等地灌溉機井甚至已經(jīng)打到了幾百米深。
三是農(nóng)業(yè)面源污染加重。為確保糧食增產(chǎn)，我國化肥、農(nóng)藥施用量快速增長。目前，我國以占世界10%的耕地施用了世界35%以上的化肥，單位面積的化肥施用量是世界平均水平的3.9倍，歐盟的3.3倍，美國的4.5倍，由此帶來很大污染，也導致耕地瘠薄化。
程國強說，現(xiàn)行的糧食支持政策側重于鼓勵糧食產(chǎn)量的增加，對糧食品質(zhì)、資源環(huán)境等關注不夠，糧食生產(chǎn)可持續(xù)性受到考驗?！凹Z食政策不僅要考慮當下的產(chǎn)量，還要考慮5年后、10年后，以及子孫后代的糧食安全。”（半月談記者 張興軍 王建 齊海山）
新形勢下的糧食安全策略
我國糧食安全正面臨新的形勢和考驗：賣糧難再現(xiàn)、進口激增、庫存爆滿、資源環(huán)境緊張、“天花板”壓頂……中央也著手開始應對，制定新的糧食安全戰(zhàn)略、啟動目標價格改革試點、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等，加快了糧食政策和糧食戰(zhàn)略調(diào)整的步伐。
升級糧食支持政策
前文已述，現(xiàn)行糧食支持政策正陷入困境，改革勢在必行。但這一改革不是要削弱或者取消支持，而是要升級。國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強表示，對農(nóng)業(yè)實行支持與保護，是目前發(fā)達國家的通行做法。
“農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性、公共性、外部性等特點，與非農(nóng)部門相比，農(nóng)業(yè)總是處于相對不利的地位，而糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品又確保了國家糧食安全，為社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展提供基礎支撐，同時農(nóng)業(yè)還具有多種功能，如保持生物多樣性、保護水土和環(huán)境、發(fā)揮就業(yè)緩沖作用等。”程國強說，這就是為什么大多數(shù)國家都會對農(nóng)業(yè)進行支持和保護的原因。
數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)合組織國家農(nóng)業(yè)補貼平均水平為21.7%，遠高于我國的9.1%。與韓國52.1%、日本47.3%的補貼水平相比，我國相差更遠。這說明我國對糧食等農(nóng)產(chǎn)品的補貼力度有待進一步提升。當然，補貼的方式需要改革。
改革的取向，是減少價格支持政策對農(nóng)產(chǎn)品市場的扭曲影響，切實發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。去年，我國從部分地區(qū)的大豆和棉花入手，推進目標價格改革試點，這是一個嘗試。目前來看，改革取得了一定成效，但也面臨操作復雜、落實成本高等難題。
程國強說，現(xiàn)在應該在目標價格試點的基礎上，推行“升級版”的支持政策。該“升級版”政策不再以一定價格為補貼的觸發(fā)標準，也不再針對特定產(chǎn)品，而是只要種植糧食作物，不管什么品種，種植者均可按實際面積獲得補貼。糧食價格則只要不出現(xiàn)大的波動就讓它隨行就市。
這樣的政策會減少對市場的干預，相對于目標價格制度，其優(yōu)點是簡便易行，也有利于糧食品種根據(jù)市場需求和價格信號進行調(diào)整，同時可以規(guī)避世貿(mào)規(guī)則對特定農(nóng)產(chǎn)品8.5%的補貼限制。
“WTO將農(nóng)產(chǎn)品‘黃箱補貼’分為特定產(chǎn)品補貼和非特定產(chǎn)品補貼，分別進行約束。一般而言，特定產(chǎn)品補貼的微量允許由于是該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，補貼空間相對較小，容易被突破；非特定產(chǎn)品補貼的微量允許是整個農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，補貼空間較大?！背虈鴱娬f。
當然，長遠來看，我國糧食支持政策還須從“黃箱補貼”向“綠箱補貼”過渡。所謂“綠箱補貼”，主要包括對農(nóng)業(yè)科技、水利、環(huán)保、保險等方面的補貼，它不會對產(chǎn)出結構和農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)生直接顯著的扭曲作用，因此為世貿(mào)規(guī)則所允許。
立足國內(nèi)保重點
2013年12月的中央經(jīng)濟工作會議和2014年的中央一號文件確立了我國新的糧食安全戰(zhàn)略，即“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”。專家表示，這句話大家可能已經(jīng)不陌生，但對它的理解還須進一步深化。
首先，新戰(zhàn)略強調(diào)了要依靠自己?？诩Z，集中國內(nèi)資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全，在此基礎上，允許“適度進口”?！啊m度進口’首次被明確為我國糧食安全戰(zhàn)略的一個組成部分?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶說。
其次，新戰(zhàn)略在重視糧食數(shù)量的同時，更加注重品質(zhì)和質(zhì)量安全；在保障當期供給的同時，更加注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
專家表示，把這幾個方面結合起來，能更好地理解“立足國內(nèi)保重點”的具體所指。
一是重點?？诩Z和谷物，尤其是口糧。口糧包括小麥和大米，這兩個品種是一點都不能含糊的。至于玉米，農(nóng)業(yè)部近期選擇山西、內(nèi)蒙古等10個省區(qū)開展“糧改飼”試點，這里的“糧”就是指玉米，可見玉米種植結構的調(diào)整已經(jīng)啟動。
二是重點保產(chǎn)能。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦最近明確表示，推動糧食生產(chǎn)由注重年度產(chǎn)量向穩(wěn)定提升糧食產(chǎn)能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“產(chǎn)量穩(wěn)定”“藏糧于地”“藏糧于技”。
“‘藏糧于地’就是加快建設高標準農(nóng)田，有計劃分片推進中低產(chǎn)田改造，優(yōu)先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主產(chǎn)區(qū)，建成一批優(yōu)質(zhì)高效的糧食生產(chǎn)基地；‘藏糧于技’就是走依靠科技進步、提高單產(chǎn)水平的內(nèi)涵式發(fā)展道路。”韓長賦說。
三是重點保障可持續(xù)。程國強表示，我們對糧食安全的認識應該提升，并不是糧食產(chǎn)量越高越好，如果為了追求短期產(chǎn)量而損害長期的可持續(xù)性，這也是與新的糧食安全戰(zhàn)略相悖的。如今，我國正在逐步推行污染土壤修復，退耕還林、還草、還湖，土地輪作休耕等措施，就是為了可持續(xù)的糧食安全。
實施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略
既要保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給，又要保護農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，這要求我們必須統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。“這絕不僅僅是從國外多進口點糧食那么簡單?！背虈鴱娬f，其實質(zhì)是要實施全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，構建符合國家糧食安全戰(zhàn)略需要的，持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供應網(wǎng)絡。
程國強認為，全球農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略包含5個方面的內(nèi)容。
一是持續(xù)穩(wěn)定、可預見的直接貿(mào)易戰(zhàn)略。我國應與有關供應國、跨國企業(yè)等建立持續(xù)穩(wěn)定、可預見的戰(zhàn)略貿(mào)易伙伴關系，保障油脂油料、棉花、食糖、肉制品、乳制品等國內(nèi)供需缺口較大、需求持續(xù)增長的農(nóng)產(chǎn)品的持續(xù)穩(wěn)定進口。
二是農(nóng)產(chǎn)品進口多元化戰(zhàn)略。即加快布局境外農(nóng)業(yè)投資與合作，支持有關農(nóng)業(yè)資源豐富的國家，特別是發(fā)展中國家，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，促進增加全球農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，為中國全面實施多渠道、多區(qū)域、多品種的多元化進口奠定基礎。
三是境外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略。這要求大力培育境外農(nóng)業(yè)投資主體，鼓勵和支持有條件的各類企業(yè)到境外進行農(nóng)業(yè)投資，逐步建立全球農(nóng)產(chǎn)品進口供應網(wǎng)絡和全球農(nóng)業(yè)資源供應鏈。
四是新型農(nóng)業(yè)國際合作戰(zhàn)略。對發(fā)展中國家，重點支持其提高糧食綜合生產(chǎn)能力和糧食自給能力，由此增加全球糧食市場供應、改善全球糧食安全形勢；對發(fā)達國家、農(nóng)業(yè)大國，則重在與之合作推動完善全球農(nóng)業(yè)治理機制，制定全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則等。
五是創(chuàng)建全球大宗農(nóng)產(chǎn)品交易中心。作為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，我國目前仍然缺少有效的風險管理工具。應盡早謀劃建立全球大宗商品交易中心，使我國在國際大宗農(nóng)產(chǎn)品的定價上贏得更多話語權。
程國強說，我國發(fā)展到現(xiàn)階段，糧食安全戰(zhàn)略必須要有全球視野、世界布局，我國也有了實施這種戰(zhàn)略的能力。“只要在上述幾個方面持續(xù)取得成果，國外農(nóng)產(chǎn)品供應是可以有保障的。即使出現(xiàn)無法預料的極端情況，國內(nèi)至少還有大米、面粉可吃，還有潛在產(chǎn)能可以調(diào)動。”（半月談記者 高遠至 周勉 吳濤）（專題策劃/編輯：高遠至）
